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就我們對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的理解，其基本構(gòu)成應(yīng)該包括：

（1）空間管控底線。充分發(fā)揮國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)在國(guó)土空間方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用，按照不同區(qū)域的主體功能定位，進(jìn)行科學(xué)的資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，實(shí)行差異化的國(guó)土空間利用和開(kāi)發(fā)(樊杰,2013)。

（2）制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域功能定位，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，實(shí)施國(guó)土空間的分類管理政策。

（3）“三區(qū)三線” 協(xié)同劃定。在國(guó)家層面和省級(jí)層面，在保障國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安全的基礎(chǔ)上劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)“三條紅線”。在城市層面，進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)分生態(tài)和農(nóng)村“兩類空間”和生態(tài)保護(hù)和永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線”，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確劃定城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)效率和城鎮(zhèn)建設(shè)安全的視角劃定城鎮(zhèn)剛性增長(zhǎng)邊界和彈性增長(zhǎng)邊界，為推進(jìn)國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略服務(wù)。

（4）空間要素的有效植入。國(guó)土空間規(guī)劃，說(shuō)到底是空間要素的科學(xué)利用和規(guī)劃，包括了政府轄區(qū)空間的有效或高效利用，也面臨更大范圍內(nèi)水、交通、環(huán)境、社會(huì)和文化資源的分享使用。有效植入這些空間要素成為國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出“綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。很顯然，國(guó)土空間規(guī)劃，將依托發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間本底條件，在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”和生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)“三條紅線”劃定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”要素的科學(xué)規(guī)劃。那么，如何科學(xué)地進(jìn)行資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（也稱“雙評(píng)價(jià)”）就成為科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間（也稱“三生空間”）的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。

從當(dāng)下資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（也稱“雙評(píng)價(jià)”）研究進(jìn)展看，尤其針對(duì)市縣層面的國(guó)土空間規(guī)劃需求，還有一些問(wèn)題急需解決，主要表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)空間缺乏生態(tài)安全格局考慮，生態(tài)保護(hù)區(qū)劃定過(guò)大，保護(hù)與發(fā)展關(guān)系處理失當(dāng)，甚至陷入“為了保護(hù)而保護(hù)”的怪圈；

（2）農(nóng)業(yè)空間只是注重了“糧食生產(chǎn)”的基本農(nóng)田保護(hù)和利用，忽略了農(nóng)林牧副漁大農(nóng)業(yè)空間和作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者——農(nóng)民和農(nóng)村的保護(hù)和利用；

（3）城鎮(zhèn)空間面向“開(kāi)發(fā)”而不是理性、科學(xué)的“增長(zhǎng)”，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)空間普遍偏大，并且在當(dāng)下建設(shè)技術(shù)條件下，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界非常容易被建筑技術(shù)所突破，也變成一條“可有可無(wú)”的紅線。據(jù)此，面向?qū)嵱玫?、可操作的?guó)土空間規(guī)劃編制需要關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。

關(guān)于生態(tài)功能區(qū)劃定。生態(tài)空間是國(guó)土空間中特定的空間類型，一般認(rèn)為與人類的生活和生產(chǎn)關(guān)系不太緊密。也就是說(shuō)，從空間節(jié)約的原則看，生態(tài)空間占比越小越好。然而，正是由于這樣的空間資源利用價(jià)值理念，最終由于生態(tài)空間不足導(dǎo)致生產(chǎn)和生活空間質(zhì)量低下。

據(jù)此，在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，不是生態(tài)空間越大越好，也不是生態(tài)空間越小越好，而是需要追求城市或區(qū)域的生態(tài)安全格局存在與否，以及是否具備相關(guān)的對(duì)生活和生產(chǎn)空間的生態(tài)服務(wù)功能，再就是生態(tài)空間本生的生產(chǎn)功能，即：作為城市或區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施的作用。

遺憾的是，最近20多年來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域引入的景觀生態(tài)學(xué)“斑塊-廊道-基質(zhì)”空間分析方法，以及最近兩年空間規(guī)劃試點(diǎn)中相關(guān)的生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)，基本都沒(méi)有遵循上述國(guó)土空間利用中的生態(tài)空間價(jià)值理念。傅強(qiáng)等(2013)引入“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)理論(Bennett,2006)”，采用生態(tài)過(guò)程與模擬的水平分析方法，進(jìn)行生態(tài)空間分析和劃分，解決了保障城市與區(qū)域生態(tài)安全格局的技術(shù)問(wèn)題。這主要在于：有些斑塊，相比于大型斑塊與廊道，在物種遷徙過(guò)程中起到中繼作用，它們往往是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)功能恢復(fù)與強(qiáng)化的重點(diǎn)區(qū)域，但在城市發(fā)展過(guò)程中卻又是最容易成為建設(shè)用地蠶食或侵占的空間?；谏鷳B(tài)網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建的城市或區(qū)域生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)，可以有效地維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的安全格局。

關(guān)于永久農(nóng)村地區(qū)劃定。我國(guó)是歷史悠久、農(nóng)耕文化最發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是一個(gè)人多地少、大量進(jìn)口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的國(guó)家。隨著城鎮(zhèn)化水平的日趨提高，建成區(qū)擠占農(nóng)田，傳統(tǒng)農(nóng)副產(chǎn)品區(qū)衰退，農(nóng)民大量進(jìn)城，保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)村、保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，成為緊迫的問(wèn)題。

然而，由于長(zhǎng)期的政府事權(quán)分隔，對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)一直停留在片面的或局部的層面。比如，過(guò)分強(qiáng)調(diào)耕地的占補(bǔ)平衡，導(dǎo)致一部分耕地“上山”或“下?！薄?guó)土空間規(guī)劃必須保障國(guó)家的糧食安全，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是基礎(chǔ)。這就需要引入永久農(nóng)村地區(qū)的概念。這主要在于：在國(guó)家積極推行城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就不可能完成真正的城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的道理，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也成為國(guó)家最重要的戰(zhàn)略之一。

但是，在沒(méi)有劃定永久農(nóng)村地區(qū)的情況下，全面的鄉(xiāng)村振興和投資建設(shè)肯定是不經(jīng)濟(jì)甚至產(chǎn)生投資低效和浪費(fèi)。

據(jù)此，依托國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和傳統(tǒng)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，集中連片能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，具有高水平農(nóng)業(yè)管理人員和現(xiàn)代化農(nóng)村和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化地域，劃定永久農(nóng)村地區(qū)成為新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃面臨的新課題。所謂永久農(nóng)村地區(qū)，指以鄉(xiāng)或村為地域單元，依托國(guó)家永久農(nóng)田保護(hù)區(qū)，未來(lái)永久保留農(nóng)村地域景觀風(fēng)貌、永久從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)為主要內(nèi)容的地區(qū)。

劃定的永久農(nóng)村地區(qū)主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)特別是重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)、具有景觀特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)用地以及農(nóng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌保留較完好的村落、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)觀光、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主；物質(zhì)空間以村莊空間形態(tài)和農(nóng)業(yè)大地景觀為主要空間特色；社會(huì)發(fā)展保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化。通過(guò)永久農(nóng)村地區(qū)劃定，旨在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)；同時(shí)與城市增長(zhǎng)邊界、生態(tài)紅線相銜接，控制城鎮(zhèn)建設(shè)范圍；保護(hù)生態(tài)環(huán)境，傳承鄉(xiāng)村特色。

關(guān)于城市增長(zhǎng)邊界劃定。首先，需要在傳統(tǒng)用地適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上加入城市的特征因素，如水網(wǎng)密度、河湖濕地保護(hù)等要素，劃定剛性增長(zhǎng)邊界，用于區(qū)分可建設(shè)用地和不可建設(shè)用地。其次，在可建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的用地增長(zhǎng)潛力分析，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府政策、基礎(chǔ)設(shè)施的高效利用等原則，選擇城市發(fā)展方向，確定最佳開(kāi)發(fā)時(shí)序，建立生態(tài)環(huán)境良好、應(yīng)變彈性較大的都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)，切實(shí)制止建成區(qū)周邊失控的圈地行為。

總之，新時(shí)代面臨新矛盾，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃而言，主要是解決空間的不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題。國(guó)土空間規(guī)劃，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃價(jià)值取向，彰顯全面發(fā)展、綠色生態(tài)、文化傳承和以人為本的理念，需要更加重質(zhì)量、重協(xié)調(diào)、重存量、重特色、重生態(tài)、重治理，提高城市和區(qū)域的發(fā)展質(zhì)量成為第一要?jiǎng)?wù)。